La Dirección General de Fondos Europeos en Andalucía ha publicado en su página web la evaluación del enfoque LEADER de la medida 19 del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2014-2022. El período analizado en este documento abarca desde 2015 a 2021.

El presente informe de evaluación tiene como principal objetivo el modo en el que el enfoque LEADER ha sido motor del Desarrollo Rural en las zonas rurales andaluzas a lo largo del periodo de programación 2014-2022, así como estudiar las posibles desviaciones que se hayan podido producir a lo largo del periodo de ejecución. 

La evaluación se ha diseñado a través del equipo formado por los Servicios de Programación y Evaluación y Estudios e Indicadores del Área de Programación, Seguimiento y Evaluación de Resultados de la Dirección General de Fondos Europeos (DGFFEE), de la Consejería de Hacienda y Financiación Europea de la Junta de Andalucía, junto con el equipo de Evaluación de Tragsatec. Además, se ha contado con la participación de la Dirección General de Industrias, Innovación y Cadena Agroalimentaria, los Grupos de Desarrollo Rural y ARA.

Durante el período analizado se han resuelto 3 de las 4 convocatorias con un importe para estas ayudas de 90.716.475,98 € y se ha autorizado un pago de total para la submedida 19.2 de 33.292.149,32 €. En relación con el importe aprobado en las solicitudes concedidas (98.424.120 €), es Granada la provincia andaluza con mayor importe a lo largo de las convocatorias con 18.096.680 €, seguida de Jaén y Sevilla, con 15.898.411 € y 13.182.927 €, respectivamente.

A 31 de diciembre de 2021, en las zonas rurales LEADER se han presentado un total de 7.569 solicitudes de proyectos (productivos y no productivos) a través de los distintos tipos de promotores presentes en el territorio, de los que un total de 947 son proyectos en ejecución o ejecutados (beneficiarios de las ayudas) con un gasto público total pagado de 33.459.311,05 €.

Conclusiones y recomendaciones para una mejor aplicación de LEADER

Los trabajos de evaluación realizados, que se enmarcan en el periodo temporal 2014-2021, muestran unos resultados complejos y difíciles de interpretar si no se tiene en cuenta el contexto vivido a lo largo de estos años, la experiencia de los distintos responsables de la puesta en marcha del enfoque LEADER y el marco normativo FEADER, nacional y autonómico. 

Los resultados cuantitativos obtenidos muestran cómo LEADER ha contribuido positivamente al desarrollo de las actividades económicas de las zonas rurales, apoyando 947 proyectos, entre los que destacan la creación y mejora de empresas en sectores tradicionales (agrario) junto con otros sectores relacionados con la diversificación económica del medio rural de Andalucía y la mejora de la calidad de vida (creación de equipamientos básicos y la conservación del patrimonio cultural y natural, principalmente). 

Estos proyectos, ejecutados mayoritariamente por personas físicas, PYMES y Organizaciones Locales, están caracterizados por la introducción de elementos innovadores como la aplicación de nuevas tecnologías para mejorar la eficiencia en las empresas y la incorporación de actividades e infraestructuras no existentes previamente en el territorio. 

Empleo estable y a jornada completa con las ayudas LEADER

La puesta en marcha del enfoque LEADER mediante estas actuaciones ha movilizado el empleo en sus territorios, dando lugar a la creación y mantenimiento de un total de 2.048 empleos, mayoritariamente estables (contratación indefinida) y a jornada completa. Estos empleos han favorecido cuantitativamente la inclusión de mujeres y jóvenes del territorio en el mundo laboral y han servido de freno frente al problema de despoblamiento atrayendo, levemente, a personas no residentes en estos territorios y movilizando el empleo indirecto. 

Asimismo, muchos de los proyectos puestos en marcha poseen un enfoque ambiental que se muestra a través del aprovechamiento sostenible de recursos naturales o por incluir prácticas respetuosas en su entorno, lo que conlleva a que gran parte del empleo creado y mantenido pueda ser considerado como empleo verde. 

Gran parte del empleo generado con LEADER es empleo verde

Estos datos van en sintonía con los resultados obtenidos en el análisis de la evolución del contexto realizado, que muestra una mejora en indicadores socioeconómicos en toda Andalucía y, en particular, en las Zonas Rurales LEADER, en las que destacan los avances en el incremento de la tasa de empleo, la reducción del índice de pobreza, el aumento del PIB y el incremento de población (entre otros indicadores), que en algunos casos superan los avances logrados por el resto de Andalucía (zonas rurales no integradas en LEADER y núcleos de población más densamente poblados) y en las que los fondos puestos en marcha han contribuido positivamente de un modo directo e indirecto. 

Los resultados obtenidos se enmarcan en 51 Zonas Rurales LEADER, una menos que en el periodo de programación anterior, y 51 Estrategias que han sido puestas en marcha a través de 47 GDR, dado que 4 de ellos han perdido, a lo largo del periodo, su condición de GDR y sus EDL han sido asumidas por GDR limítrofes. 

Esta dificultad organizativa ha propiciado retrasos en el reconocimiento de los GDR (finales de 2016) y en la aprobación de las EDL (mediados de 2017), que a su vez ha provocado retrasos en la puesta en marcha de las convocatorias de ayudas destinadas a la realización de proyectos por parte de los agentes del territorio (cuatro convocatorias desde finales de 2017 a finales de 2021), es decir, la población rural y las entidades públicas y privadas presentes en el territorio. 

Pandemia y la guerra de Rusia con Ucrania

Además, es importante destacar que desde 2019 han existido factores externos como la COVID-19, las medidas de confinamiento y distanciamiento social y la crisis en Ucrania; elementos que, sin lugar a duda, han frenado la inversión privada y han producido incrementos de los precios de las materias primas, propiciando la salida de otras ayudas e instrumentos financieros (créditos ICO, entre otros) que han competido con los fondos puestos a disposición de la población rural a través de LEADER, explicando, al menos parcialmente, los resultados obtenidos a nivel de desistidos y renuncias. 

Por otro lado, hay que tener en cuenta que en cada periodo de programación se producen novedades a nivel de gestión, organización y dotación financiera de LEADER y los GDR que son requeridas en los marcos normativos europeos (FEADER), nacionales y autonómicos. Estos cambios, que en este periodo de programación han ido dirigidos a una mayor vinculación de los GDR en la gestión administrativa de los proyectos, una disminución del presupuesto destinado a los gastos de los GDR y a la realización de convocatorias de ayudas en régimen de concurrencia competitiva, han influido de un modo directo en los resultados obtenidos. 

En este sentido, es importante tener en cuenta que, a nivel nacional y regional, las funciones relativas a la gestión administrativa (gestión de proyectos, en este caso) es una tarea reservada a la Administración Pública y que su delegación en los GDR no es fácil en el marco normativo actual. En el caso de Andalucía, este cambio se ha traducido en la delegación de los trabajos de gestión administrativa de los proyectos a los GDR y en la publicación de convocatorias de ayuda y resolución de los expedientes a la Administración Pública (Dirección General de Industrias, Innovación y Cadena Agroalimentaria, DGIICA). 

Esta combinación organizativa, unida a la realización de convocatorias en régimen de concurrencia competitiva y a la reducción de recursos en los equipos técnicos de los GDR en los casos en los que éstos no han podido acceder a otros fondos, ha demorado la resolución (una media temporal ligeramente superior a un año desde la presentación de solicitudes), el pago de las ayudas y, a nivel de GDR, ha transformado a estas organizaciones en tramitadores de ayudas, ocupado la gestión de proyectos el 80% de su tiempo en detrimento de las actividades de animación, dinamización y cooperación. 

Teniendo en cuenta los retrasos hasta la publicación de convocatorias, los factores externos acaecidos y las novedades organizativas, los logros obtenidos en relación con el número de proyectos e importes comprometidos (82,94 M €) y ejecutados (33,3 M €), aun no siendo óptimos, se consideran positivos y fruto del trabajo de los equipos humanos que forman los GDR, que cuentan con una experiencia superior a 11 años en el desarrollo de sus funciones en los territorios y en la metodología LEADER. 

Asimismo, los resultados obtenidos son también consecuencia de los cambios y adaptaciones propuestos a lo largo del periodo de programación y coordinados por los responsables de LEADER (GDR y DGIICA) en colaboración con la Asociación para el Desarrollo Rural de Andalucía (ARA). Estos cambios abarcan desde la reducción de Líneas de Acción, mejoras en las aplicaciones informáticas de gestión, la aplicación de Costes Simplificados y la publicación de convocatoria en régimen de concurrencia no competitiva (entre otras propuestas) que, por su calado, en algunos casos, serán puestos en marcha en el siguiente periodo de programación (2023-2027). 

Todos estos cambios van encaminados a redireccionar a los GDR hacia una mayor dedicación a la animación y dinamización del territorio, así como en facilitar su participación en las actividades de cooperación con otros territorios y a la puesta en red. 

En relación con la animación y dinamización de los territorios, los resultados son positivos en términos de participación del partenariado en el diseño de la EDL y a nivel de proyectos presentados por la población, sin embargo, su participación en la toma de decisiones se ha visto reducida a lo largo del periodo de programación en muchos GDR. Esta menor participación está asociada a un periodo temporal caracterizado por la necesidad de establecer un mayor distanciamiento social y, en muchos casos, por cambios en las EDL de carácter adaptativo que han sido asumidos por las Juntas Directivas de los GDR (formada por representantes del territorio), si bien son destacables los esfuerzos de algunos GDR para mejorar la participación de la población en la toma de decisiones a través de encuestas online, redes sociales, etc. 

Cooperación en Andalucía

Por último, la Cooperación realizada, aunque con buenos resultados, se ha destinado mayoritariamente entre GDR de Andalucía, quedando en segundo plano la cooperación interterritorial (12%) y trasnacional (4%) debido a un retraso en la publicación de la convocatoria de ayudas (2019), que, a su vez, ha producido dificultades de encaje con las convocatorias de proyectos nacionales y europeos. 

Además, los GDR se han visto frenados a la hora de cooperar por la necesidad de prefinanciar los gastos asociados a dichos proyectos, adaptando sus expectativas de cooperación a su liquidez y no al presupuesto inicialmente asignado. 

Con todo, el número de Acuerdos de Cooperación ha sido de 25, con una movilización presupuestaria de 4,5 millones de euros, existiendo una visión compartida entre todos los actores involucrados de los numerosos beneficios que plantea la realización de proyectos de estas características, siendo uno de los pilares básicos de la filosofía del enfoque LEADER y de los elementos primordiales para fortalecer el capital social de estos territorios. 

Parte de los proyectos de cooperación realizados se han ejecutado gracias a la puesta en red, que actúa como herramienta de cooperación mediante la realización de actividades entre distintos GDR, que han facilitado el desarrollo de proyectos de diversas temáticas y tipologías relacionados con el desarrollo rural, igualdad de género, jóvenes, patrimonio o turismo a través de redes formadas por ARA, la DGIICA, los propios GDR y redes a nivel nacional. 

En relación a la cooperación y puesta en red, cabe destacar el trabajo realizado desde la DGIICA con jóvenes y mujeres rurales, siendo referente a nivel regional y nacional y mostrando muy buenos resultados. Según la información facilitada por la DGIICA, en próximos años se tratará de aplicar a otras temáticas como la mejora ambiental y el aprovechamiento sostenible del capital natural de los territorios y se llevará a cabo un esfuerzo en el marco normativo para facilitar el encaje de proyectos regionales, nacionales y europeos, para enriquecer el enfoque LEADER mediante las buenas prácticas de los distintos agentes involucrados. 

Datos de población en las zonas rurales

El 44,3% de la población se encuentra en Zona Rural LEADER, alcanzando un total de 3.753.687 habitantes. A 1 de enero de 2021, destacan con más población el GDR del Litoral de la Janda y de los Alcornocales con un total de 266.224 habitantes junto con el GDR de la Campiña de Jerez y Costa Noroeste de Cádiz con 194.003 habitantes, también influido por la unión del territorio y la población que ocupaban los GDR previa a su fusión para el desarrollo de sus gestiones, le sigue en Málaga el GDR de la Axarquía con 186.351 habitantes. 

Con menor proporción destacan el GDR de Los Vélez con 11.203 habitantes seguido del GDR de la Cuenta Minera de Riotinto con 15.241 habitantes, que en ambos casos disminuye la población desde 2013. Los 47 GDR agrupan a un total de 706 municipios rurales andaluces, siendo Granada, la provincia que cuenta con un mayor número de ellos con 158 municipios, seguida de Jaén con 95 y Almería con 93. 

Fuente: DG Fondos Europeos Andalucía