Un balance de las políticas europeas de desarrollo rural por Eduardo Moyano

Cuando hace algo más de 30 años la Comisión Europea aprobó la Iniciativa Leader comenzó un periodo de experimentación en el desarrollo de las áreas rurales de la UE.


Un balance de las políticas europeas de desarrollo rural por Eduardo Moyano

Combinando el tradicional enfoque top-down (descendente, de arriba-abajo) y el enfoque bottom-up (ascendente, de abajo-arriba), se le daba a la población rural la oportunidad de participar en el futuro de sus territorios.

Se pretendía con ello superar las limitaciones que mostraban las políticas tradicionales de desarrollo rural, unas políticas en las que solo se contemplaba el desarrollo de los territorios desde el prisma de la agricultura. Eran también políticas de grandes inversiones en infraestructuras (a través del Feder), basadas en la idea de que el desarrollo de los territorios pasaba por dotarlos de buenas carreteras para romper su aislamiento y facilitar los intercambios sociales y económicos.

La Iniciativa Leader cambió el paradigma de estas políticas, poniendo en marcha un nuevo sistema de gobernanza a través de los grupos de acción local (GAL), creados «desde abajo», desde los territorios rurales. En estos grupos (252 en España y 51 en Andalucía, 7 en Córdoba) participan las corporaciones locales, los agentes sociales (empresarios, trabajadores, agricultores…) y las asociaciones (culturales, recreativas…) para definir la estrategia de desarrollo de sus respectivos territorios. Ha sido un experimento que ha funcionado razonablemente bien, hasta el punto de ser incorporada la metodología Leader al segundo pilar de la PAC (Política Agraria Común), constituyendo así la actual estrategia europea de desarrollo local participativo.

Movilizar a la población local

Es lógico que los resultados hayan sido desiguales de unos territorios a otros, ya que no todos estaban dotados de los mismos recursos endógenos ni de los mismos niveles de dinamismo socioeconómico. Ha habido territorios con buenos recursos productivos y con una buena localización geográfica, así como con una eficaz organización social bien estructurada, donde los grupos de acción local han podido con relativa facilidad movilizar a la población local. Pero en otros casos, las carencias iniciales han sido enormes y los grupos han tenido que hacer un esfuerzo ímprobo para dinamizar a la población y detectar las potencialidades del territorio.

Aun así, el balance es satisfactorio por cuanto que el enfoque bottom-up (ascendente y participativo) es ya un elemento consustancial de las políticas de desarrollo rural. Hoy sería impensable hablar de desarrollo rural sin contar con la participación de la población local, y esto es el principal legado de las tres décadas del programa Leader.

No obstante, el tiempo transcurrido nos ha mostrado también algunas limitaciones. La primera se refiere a la imposibilidad de crear en la UE una política autónoma de desarrollo rural, tal como se propuso en la primera Declaración de Cork (1996). De hecho, la integración del programa Leader en el segundo pilar de la PAC ha subordinado la política de desarrollo territorial a la lógica de la política agraria, tanto en lo que se refiere a los recursos disponibles (es el capítulo peor dotado de la PAC), como en todo lo relativo a la gestión administrativa (los grupos de acción local han perdido autonomía en favor de los departamentos de desarrollo rural de las comunidades autónomas). Esto ha conducido a una situación insostenible en muchos de estos grupos, que, a duras penas, pueden desarrollar las funciones de dinamización social para las que fueron creados.

La segunda limitación radica en las dificultades de activar estrategias de desarrollo bottom-up en territorios deficientemente dotados de infraestructuras y servicios básicos. Se ha demostrado que el programa Leader es un buen instrumento de innovación social, pero insuficiente para superar las deficiencias estructurales de los territorios rurales.

“Como se hizo a principios de los 90, sería necesario que la Comisión Europea aprobara una iniciativa similar a la que creó el programa Leader, para permitir una refundación de la política de desarrollo territorial sacándola de la tutela de la PAC”

El sueño del Leader de que desde abajo se puede cambiar el rumbo del desarrollo ha chocado con la realidad, mostrando que son necesarias políticas públicas top-down para remover esos obstáculos estructurales. Solo con una combinación de ambos enfoques se puede abordar el desarrollo de las zonas rurales, superando la tendencia al declive socioeconómico que se observa en muchas de ellas, sobre todo en las de la llamada España «vacía».

Por último, los cambios acontecidos en estos treinta años hacen que el mundo rural de hoy sea muy diferente al de entonces, y ello exige abordar su desarrollo con nuevas herramientas de gestión y nuevos sistemas de gobernanza.

Al igual que se hizo a principios de los años 1990, sería necesario ahora que la Comisión Europea aprobara una iniciativa similar a la que en su día creó el programa Leader, para permitir una refundación de la actual política de desarrollo territorial sacándola de la tutela de la PAC. De este modo, se podrían reorganizar los GAL redefiniendo sus territorios de intervención, renovando sus equipos técnicos y dotándolos de recursos para seguir desempeñando la tarea de dinamización de las áreas rurales. Si no se hace así, lo más probable es que muchos de estos grupos estén destinados a desaparecer más pronto que tarde.

Un artículo de Eduardo Moyano, profesor del IESA-CSIC publicado en Diario de Córdoba

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