La gerenta del Grupo de Desarrollo Rural Serranía Suroeste Sevillana, Teresa Benítez Lora firma una de las colaboraciones de la Memoria 30º Aniversario de ARA
¿Qué no está pasando en las zonas rurales? ¿Qué papel va a desempeñar en España el espacio rural en la nueva estrategia de recuperación diseñada desde Europa? Pues, va pasar poco si no lo remediamos.
Ya sólo la manera de hablar los medios de comunicación, o la administración, incluso las personas vinculadas a los espacios rurales, denominándolos “el rural” me provoca una terrible sensación de pérdida de valor de toda una manera de vivir. Porque la frase, carece de sujeto, solo queda el adjetivo y esa ausencia habla por sí misma. Hasta la Fundéu (Fundación para el Español Urgente) se hace eco de esta anomalía y dice: “Rural es, según el diccionario académico, un adjetivo que significa ‘perteneciente o relativo a la vida del campo y sus labores’. Está correctamente empleado en oraciones como «Eliminar la diferencia entre el mundo de la ciudad y el rural», en las que puede fácilmente recuperarse el antecedente al que se refiere, en este caso, el sustantivo mundo, al que califica.
Pero, en ejemplos como los iniciales ninguno de los sustantivos que se citan en las oraciones le sirve como antecedente. Sin antecedente expreso, los adjetivos en español tienden a sustantivarse cuando van precedidos de un artículo. Sin embargo, si esta sustantivación puede aludir a distintas realidades (mundo rural, sector económico rural, turismo rural, medio rural, el campo, los pueblos, etc.), se desaconseja por resultar demasiado ambigua.”
Me pregunto si las circunstancias actuales de desarrollo urbano, con una proyección en aumento del valor de lo urbano por encima de lo rural, incluso contraponiéndose, está acelerando la despoblación y la consiguiente pérdida de calidad de vida en las áreas rurales. La respuesta es por supuesto afirmativa.
Nueva gobernanza participativa
La Unión Europea no se entiende sin las políticas de desarrollo rural. El primer pilar y el segundo pilar de la PAC están en el ADN de la UE desde su creación allá por 1957. Pero, a lo largo de todos los periodos de programación y a pesar de los éxitos cosechados por algunas iniciativas pioneras como el programa Leader, el espacio rural sigue perdiendo protagonismo y transitamos hacia no se sabe dónde.
Desatender la realidad de los habitantes del mundo rural traerá y está trayendo el descontento y la radicalización de una población que cada vez tiene más carencias. Baste nombrar la falta de asistencia bancaria, de guarderías, de atención a los mayores, la mala cobertura de la telefonía móvil e internet, etc. Estos son solo algunos ejemplos que con la pandemia se han agudizado. Los Fondos de Recuperación deberían proporcionar a las personas que viven en los pueblos una disminución de la brecha tecnológica así como la modernización de servicios y esto no se puede realizar desde las oficinas de la administración.
Sin una nueva gobernanza participativa de la población rural en el diseño de su futuro no hay desarrollo rural posible.
¿Pueden sobrevivir las, cada vez más grandes urbes, sin los aportes del mundo rural, solo ha de proveer de alimentos, materias primas, energía y recursos humanos? ¿A dónde nos está llevando este desequilibrio? Estas preguntas deberían ser el preámbulo de tantas ayudas y bases reguladoras que han empezado a proliferar en Europa. Pero, la realidad es que se necesita la coparticipación de la población rural para que salgan adelante.
¿Solo se puede gestionar, programas y ejecutar políticas públicas fabricadas en los espacios urbanos? ¿Los habitantes del espacio rural no cuentan? ¿Son de segunda? Faltan propuestas nuevas para conseguir resultados nuevos. Sin la participación de la población rural en las políticas públicas que se diseñan en los despachos y sobre todo se ejecutan con el control absoluto de la administración no hay futuro para el Mundo Rural; que quedará relegado a su actual (no nombre) “el Rural”. Sin embargo, hay una herramienta creada en los años 90 por la Comisión Europea que ha revolucionado de manera silenciosa la economía rural: el programa LEADER.
Un estudio de la Universidad de Barcelona (*) es muy ilustrativo para conocer a fondo la deriva de los Fondos Europeos destinados al Desarrollo Rural Leader señala que: “Las regiones rurales europeas, presentan una problemática particular, caracterizada por una fragilidad de sus sistemas económicos, descenso demográfico, mayor índice de paro, y un PIB inferior a las medias nacionales entre un 8 y un 30 por ciento.
La consecución de los objetivos de apoyo al medio rural, corresponde al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), al Fondo Social Europeo (FSE) y al Fondo Europeo de Orientación Agraria (FEOGA) y ha sido objeto desde el año 1991 de una iniciativa de la Comisión Europea denominada programas LEADER.
La iniciativa comunitaria LEADER 1, fue aprobada en 1991 por un período inicial de dos años y medio. Destinada al ámbito rural pretendió aplicar un modelo de desarrollo basado en los siguientes aspectos:
• Escala local o subregional, es decir, ámbitos geográficos relativamente reducido, con una población inferior a los 100.000 habitantes.
• Enfoque integral y endógeno, centrado en la necesidad de valorar el conjunto de los problemas que afectan a la zona o comarca, valorizando las peculiaridades de la zona.
• Valor demostrativo del proyecto, de manera que sea aplicable en otras zonas con características similares.
• Participación de la población afectada, tanto en la elaboración del proyecto como en la toma de decisiones ulteriores. La participación colectiva se garantizaba a través de los Grupos de Acción Local (GAL) y de los Agentes Colectivos Públicos o Privados del medio rural. En opinión de la Dirección de Desarrollo Rural de la Comisión Europea, la valoración de los resultados del LEADER I fue bastante favorable. En el lado positivo se destacaban los siguientes aspectos: elevada participación de las mujeres en el proceso de desarrollo rural, una presencia muy importante de las asociaciones rurales, la concreción del enfoque ascendente del desarrollo y la constitución de numerosas redes rurales de cooperación. En el lado negativo se constataba una excesiva polarización de los proyectos hacia el turismo rural, siendo muy limitadas las propuestas de creación de empresas en otros sectores. El número de empleos generados en torno al programa se calculaba en 30.000
El 15 de junio de 1994 entró en vigor el programa LEADER II que mantenía los mismos criterios básicos que el anterior, pero ampliando sustancialmente el número de zonas beneficiadas, de manera que en marzo de 1997 eran ya 671 y a comienzos de 1998 existían más de 800.
1. En la política de la Unión Europea las iniciativas comunitarias son promovidas directamente por el órgano de gobierno de la Unión, denominado Comisión.
Los objetivos fundamentales del LEADER II son los siguientes:
• Innovación: como respuesta a los grandes cambios que está conociendo el mundo rural europeo, se busca fomentar actividades innovadoras, demostrativas y transferibles que sirvan como alternativas a las formas tradicionales de desarrollo.
• Transnacionalidad: mediante la creación de una red de cooperación que integre como mínimo a dos estados miembros.
• Diseminación de resultados: a través de la integración de los proyectos en la red europea de desarrollo rural.
Pero el programa que ha sido copiado en numerosas iniciativas europeas y -tropieza con el encorsetamiento de la administración.
En un taller celebrado por iniciativa de la Red Europea de Desarrollo Rural, según la opinión de representantes y administraciones nacionales y regionales, la cultura del desarrollo local no es vista con buenos ojos por los interlocutores financieros y administrativos. Las dificultades en su gestión administrativa motivan la pérdida de credibilidad de LEADER. Los programas LEADER suponen una de las iniciativas más importantes a escala “micro” que se han llevado a cabo en la Unión Europea.
Está claro que la tarea de coordinación de los Grupos LEADER, es una labor ardua, compleja, difícil y sobre todo costosa, que ha “salido a flote” gracias a un elemento tan básico como es la cooperación personal y la incesante iniciativa de colectivos individuales.
Detrás de todo el entramado burocrático que respalda a LEADER, se encuentran personas y familias del mundo rural que han experimentado como su pueblo o residencia natal, destinados a la desaparición, adquirían una nueva dinámica endógena, que les ha permitido beneficiarse, no sólo de una mejor calidad de vida a todos los niveles, sino que a nivel personal, no han tenido que abandonar su hogar”.
¿Qué ha aportado LEADER en 30 años?
Algunas pinceladas de las aportaciones más destacadas que podemos visibilizar desde la perspectiva que nos dan estas tres décadas. Como elemento de planificación territorial, las iniciativas LEADER suponen un anclaje básico para la detención de las oportunidades que tienen esas áreas y la implementación de estrategias que incidan en el desarrollo territorial y disminuyan la brecha con el incesante crecimiento de las grandes ciudades.
Freno a la despoblación
Suponen un freno en la despoblación del mundo rural, y dotan a estos lugares de una capacidad, hasta entonces inexistente, de desarrollo endógeno e individual, evitando de la misma forma, la dependencia con los grandes polos de atracción, y aumentando la cohesión con otros Grupos de Acción Local.
Las ayudas LEADER movilizan mucha inversión privada, con muy poco aporte pública. La ratio es de 2,5 euros privado por cada euro publico invertido, y esta procedencia de la inversión por parte del sector privado es de lo más importante. Gracias a la realización de actividades muy diversas, se cumplen los objetivos básicos de los programas que son evitar la despoblación y abandono de zonas rurales deprimidas.
El enfoque local, ascendente (de abajo a arriba), integrado, multisectorial, territorial, participativo, asociativo, la creación de lazos, la participación ciudadana relacionada con el enriquecimiento de la democracia participativa y, sobre todo, sustentado en la innovación, son los principios fundamentales que han permitido el desarrollo y la imposibilidad de muchos pueblos rurales a desaparecer del mapa actual europeo.
La “puesta en marcha” de los Programas Leader supuso un cambio radical en las relaciones existentes entre el sector público y el privado, y entre el nivel local y superior.
Algunos problemas detectados
Las pocas disfunciones del programa las encontramos principalmente en lo inadecuado del contexto administrativo, legislativo e institucional que no suele recibir con buenos ojos estos planteamientos de ejecución de políticas públicas participativas.
Las zonas que administra Leader son a nivel local y/o comarcal y aparecen dificultades que derivan de las características de las áreas rurales. En los ámbitos de intervención de los Grupos de Desarrollo Rural, como en la mayoría de zonas administradas a partir del nivel local, aparecen dificultades derivadas de las características de las zonas rurales (mentalidades no acostumbradas a la participación, falta de nivel técnico, visión negativa de las instituciones al ser muy localistas, falta de infraestructuras, baja densidad de población, ausencia de jóvenes, déficit de infraestructuras básicas.). La incomprensión por parte de las autoridades de gestión de las características del propio programa.
Cuando se analizas algunas evaluaciones realizadas a nivel estatal y europeo acerca del impacto y del valor añadido de Leader lo primero que llama la atención es el trato al programa como la única herramienta del segundo pilar de la Política Agraria Común a la que hay que pedirle cuentas sobre el desarrollo rural y territorial de las áreas rurales. Cuando lo cierto y verdad es que los GDR que administran Leader cuentan con medios financieros insuficientes (supone un gasto público de no más del 10%-12%, de media del Programa de Desarrollo Rural), falta de expertos técnicos, condición jurídico-legal particular de los Grupos de Acción Local, dificultades para captar correctamente el concepto de innovación, problema de coordinación con otros programas, a veces se les consideran “competidores”; ello se traduce en una burocracia y trabas administrativas que son las principales dificultades encontradas durante la ejecución de este.
¿Cómo perdurar otros 30 años?
LEADER necesita su propio espacio y normas que permitan que despliegue toda su eficacia y sobre todo confianza y compromiso. Si se ha mantenido durante treinta años es porque Europa cree que realmente con LEADER las áreas rurales están mejor que sin él y su valor añadido está más en la diferencia entre cómo se hace desarrollo territorial, que en qué se hace. Porque el resultado es distinto a aquellas otras políticas de desarrollo rural que no se realizan con esta metodología. Con ello queremos señalar que el entramado que crea Leader con los actores del territorio que participa en la implementación de las estrategias sólo es posible por la creación y consolidación de la red que se ha tejido en las comarcas rurales durante sus treinta años de existencia.
Leader es la única política pública realmente participativa, no tenemos otra, hay que mejorarla no eliminarla. La nueva gobernanza pasa por las alianzas público-privadas que Leader lleva desarrollando en las tres últimas décadas. A los problemas del mundo rural hay que aplicarles la lupa que proporciona el enfoque Leader, para llevar a cabo nuevas políticas en el espacio rural hay que contar con las comarcas, es un paso intermedio entre lo local y lo provincial que no se ha explorado suficientemente en este país y que puede paliar la despoblación. El éxito de Leader, cuando se aplica bien, radica en contar con una masa crítica suficiente para poder emprender estrategias de desarrollo territorial.
Las redes informales y el capital social del territorio son fundamentales para crear empresas y empleos en el medio rural. El modelo de red de ciudades medias de Andalucía es uno de los frenos a la despoblación. Allí donde la red es más fuerte, donde funcionan mejor las redes informales entre actores rurales de la red, mayor es la cohesión territorial.
Hay que tener un diseño de los territorios rurales del siglo XXI, las relaciones de la ciudadanía del mundo rural con las urbes y los pueblos vecinos ha cambiado a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Los medios de transporte, las TIC, la relación rural urbano tiene que repensarse desde otra perspectiva que proporciona el enfoque Leader ¿Qué ofrece el medio rural que no ofrece el urbano? ¿Qué singularidades tienen los territorios rurales que no tienen los espacios urbanos? Ahí está el planteamiento estratégico, se trata de mirar lo endógeno (esto también lo cualifica).
El problema actual radica en que los entornos rurales quieren competir con los entornos urbanos y eso no es posible porque ofrecen modelo de vida distintos y precisamente en la pluralidad de modelos que ofrece el espacio rural está la oportunidad de su desarrollo. No nos podemos olvidar de la importancia que para los seres humanos tiene las áreas rurales; sin las actividades que se desarrollan en estas, no existirían aquellas. En nosotros está incrementar el Valor Rural.
Hace poco cayó en mis manos un libro Diario de una Bordadora de la autora Loly Ghirardi cuyo título me sugirió que lo que hacemos las personas que trabajamos en desarrollo local participativo, no es otra cosa que bordar una red en un bastidor inesperado que es el territorio y que, con el paso de los años, miramos y vemos que se ha tejido un bordado más grueso cuya vocación es perdurar. Esta es la definición de Leader que me gustaría recordar siempre: “Con Leader a lo largo de treinta años hemos bordado una red que hace mas resiliente y otorga más valor al espacio rural”
*La Iniciativa Comunitaria Leader de Desarrollo Rural en Europa: la experiencia de Catalunya. José Luis Luzón. Cristina Pi. Universidad de Barcelona.